Bestuurdersvraagstukken achter maatschappelijke opgaven

Een gereconstrueerde casus door

Igno Pröpper

Bestuurders willen met zo veel mogelijk partners samenwerken aan maatschappelijke opgaven. In een casus laat Igno Pröpper, Oprichter en Directeur van Partners + Pröpper, zien wat de belangrijkste dilemma’s daarbij zijn. Want: hoe formuleer je een concrete opgave die te realiseren is met steun en onderling begrip van alle partijen? Belangen van vandaag kunnen in strijd zijn met de toekomstige belangen. Hoe ga je daar als volksvertegenwoordiger mee om? Hoe buig je als bestuurder concurrentie om in creatieve competitie? En tot slot: hoe bereik je alle stakeholders?

Aan de hand van een gereconstrueerde casus van de fictieve wethouder Sabine Slaghout van duurzaamheid en energie legt Pröpper zijn toehoorders de dilemma’s voor. De wethouder maakt zich zorgen om actuele ontwikkelingen in de wereld op het gebied van milieu: De VS stappen uit het Klimaatakkoord, de Franse milieuminister neemt gefrustreerd ontslag, de Australische regering geeft voorrang aan lage energieprijzen, klimaatbeleid in Canada staat onder druk door de handelsoorlog met de VS, Duitsland bouwt extra bruinkoolcentrales, West-Europese landen blijven achter bij klimaatdoelstellingen.

En dat terwijl Nederland in de jaren zeventig voorop liep met vernieuwende plannen.

Voortvarender

Andere landen hebben hun plannen veel voortvarender uitgevoerd: Duitsland haalt het gros van de energiebehoefte uit zon, wind en biomassa. Denemarken wordt snel onafhankelijk van fossiele brandstoffen. Decentrale overheden in Amerika voeren wel klimaatplannen uit. Californië haalt vier jaar voor de deadline haar CO2-doelstelling. Afrikaanse landen zoeken massaal alternatieve energiebronnen. Waarom loopt Nederland dan zo achter? Het lijkt wel of niemand de noodzaak ervan inziet.

De wethouder gaat op onderzoek uit en komt terecht bij de parkmanager van een groot bedrijventerrein. Hij heeft zich jaren ingezet om het bedrijventerrein duurzamer te maken, maar heeft weinig bereikt. Hij kwam voortdurend in botsing met overheidsregels en gebrekkige medewerking van de gemeente.

Een ambitieus plan voor uitwisseling van energie via zonnepanelen liep stuk omdat bedrijven alleen aan het net mogen leveren

Het overdragen van reststromen liep stuk op de hoge prijs die de gemeente wilde voor leidingen over gemeentegrond

Burgemeester en wethouders waren steeds zeer enthousiast, maar vakambtenaren en juristen staken vaak een stok tussen de spaken.

Conclusie van de wethouder: ik moet werken aan leiderschap en iets doen aan die hinderlijke regels.


Haar gemeentesecretaris vertelde haar over een ambitieus energieplan dat ondanks zijn persoonlijke inzet niet van de grond kwam. Zijn frustratie werd groter toen de ontwerper ervan wel succes had in een Belgische stad. Een belangrijke positie is kennelijk niet genoeg om een goed plan te laten slagen, dacht de wethouder.


Het energieplan brengt haar op het idee om met een buurregio te gaan praten over regionale samenwerking. Zes gemeenten hadden een geweldig succes geboekt samen: ze waren er na jaren strijd in geslaagd om een groot aantal windmolens tegen te houden die de provincie wilde neerzetten. De bevolking liep ertegen te hoop. Desondanks wilden deze gemeenten al in 2030 energieneutraal zijn. ‘En dat gaat zeker lukken’, zei de burgemeester van een van de betrokken steden. Wat ze dan al gedaan hadden, wilde de wethouder weten. ‘Nog niets, want we moesten alle energie steken in het tegenhouden van de windmolens natuurlijk.’ De wethouder nam zich voor om energie te steken in de goede dingen.


Pas in 2017 was in haar eigen gemeente een regionaal beleidsplan Energietransitie geschreven. Dat is veertig jaar na de Club van Rome. De ambities waren wel zeer hoog. Een wetenschappelijk onderzoeker wist haar echter te vertellen dat regionale samenwerking rond gezamenlijke beleidsopgaven maar beperkt succes heeft. De wethouder vindt wel successen op internet, maar die zijn volgens het Planbureau voor de Leefomgeving niet meer dan druppels op een gloeiende plaat.


De wethouder besluit voor het grote gebaar te gaan. Ze mobiliseert een groot aantal regionale bestuurders, maatschappelijke initiatiefnemers, vrijdenkers en ervaren ambtenaren om de handen ineen te slaan. Ze roept op tot durf, creativiteit en daadkracht. Laten we samen de bestaande patronen doorbreken en slimme nieuwe wegen vinden. Wie doet er mee?

Elkaar versterken

Marcel Boogers, Hoogleraar Regionaal Bestuur, Universiteit Twente: ‘Dit zijn de praktische bezwaren en problemen. Ik heb de indruk dat hier wel wat begint te veranderen. Er is een interbestuurlijk programma afgesloten voor energietransitie waarin is afgesproken dat de verschillende overheden intensief gaan samenwerken. De ambitie is in elk geval om elkaar te versterken in plaats van elkaar voor de voeten te lopen. De wethouder uit de casus begint heel technocratisch. Dat werkt maar tijdelijk. Kijk naar de discussie over het gas. We moeten allemaal van het gas af. Maar hebben we daar ooit een fatsoenlijk democratisch debat over gehad? Ik weet niet waar en met wie.’

‘Maar je wilde net een gezamenlijk doel’, zegt Van Rijswijk. Ja, zegt Boogers, maar dan moet het wel echt gezamenlijk zijn. Nu is het bedacht door een stel ambtenaren. Als je dat maatschappelijk debat niet voert, komt dat later als een boemerang terug’. Mariëlle van Dijk, Projectmanager RDM Centre of Expertise: ‘Ik hoopte op de introductie van emotie in dit debat. Te vaak wordt het technocratisch benaderd: ik leg het u nog een keer uit, omdat het goed voor u is. Maar als bewoners zich verenigen, is dat altijd vanuit een gedeeld eigenbelang. Dus: als de emotie niet benoemd wordt, organiseer je je eigen teleurstelling: weerstand is tenslotte gemakkelijk te organiseren.’

Pröpper is het met Van Dijk eens. ‘Maar heel veel mensen zijn al lang gemobiliseerd’, vult hij aan. ‘Verder wil ik aanhaken op wat Marcel zegt. Wij praten teveel over de hoofden van mensen heen over heel grote, abstracte opgaven. Bij de ontwikkeling van een bedrijventerrein heb je het niet over een thema, maar ook over werkgelegenheid, milieu en verkeer. Dat mis je dan. Je wilt dus veel gerichter en lokaal samenhangende vraagstukken met lokale kracht aanpakken.’

Jeannette Baljeu, Gedeputeerde, Provincie Zuid-Holland, wijst erop dat je vaak met weerstand te maken hebt vanuit de samenleving. ‘Je hebt de samenleving nodig voor de grote opgaven, maar de samenleving wil niet overal bij betrokken worden.’ Hatte van der Woude, wethouder Delft, wil weten wat haar disgenoten nu bedoelen met lokale kracht. ‘In Delft is een groep mensen zeer betrokken bij de stad. Ze hebben veel kennis. Het zijn wetenschappers, ex-wethouders, burger, branchevertegenwoordigers. Het begint een kracht te worden die losstaat van de gemeenteraad.

We hebben er zelfs een aanpak voor uitgewerkt: Delfts Doen. Maar je wilt geen permanente referendum-achtige situatie. De positie van de gemeenteraad lijkt soms aangetast te worden, zij worden niet altijd serieus genomen. Terwijl zij democratisch zijn gekozen. Toen heb ik gezegd: zullen we de rol van de gemeenteraad niet vergeten? Het college heeft toen besloten om een groot plan voor de stad eerst bij de raad neer te leggen, zodat die erover in gesprek kon met de stad. Is dat ouderwetse democratie? Een beetje wel.’

Not in my backyard

Marjan Kreijns, Programma Directeur VP Delta wil een kanttekening plaatsen bij de nieuwe politiek: ‘Leuk hoor, die lokale kracht. We zijn al jaren bezig met klimaat-adaptieve oplossingen op wijkniveau. We praten met allerlei gemeenten, maar we doen het nu op onze eigen campus, want we krijgen het nergens voor elkaar. Not in my backyard.’

‘Ik haak even aan op Not in my backyard’, zegt Han van Midden, Raadsgriffier in Rotterdam. ‘We hadden een periode met een grote vluchtelingenproblematiek. 50.000 vluchtelingen konden we niet herbergen. Dat is ongeveer 150 vluchtelingen per gemeente. Dat is helemaal niks. Macro werd besloten om opvang te realiseren, maar mensen willen geen AZC in hun achtertuin. Maar heel veel mensen in mijn omgeving die daarvan hoorden, zeiden: ik zou best wel een paar vluchtelingen in mijn huis willen opnemen, tijdelijk. Kerken en scholen wilden best meedenken. Waarom zou je een plan doordrukken terwijl er vast gemeenten zijn die zitten te springen om geld en meer inwoners?


Pröpper wil even terugkomen op het dilemma dat Kreijns schetst: mooie plannen die stuklopen op bestaande structuren. ‘Het doordrukken van beslissingen van bovenaf is oude politiek, daarover zijn we het eens. Maar oud denken is ook: alles bottom up laten bedenken en dan weer helemaal top-down door de politiek laten besluiten.’ Dus besluitvorming organiseren zoals De Jonge schetst, maar aandacht hebben voor het probleem dat Kreijns blootlegt. Pröpper: ‘Daar ligt volgens mijn de sleutel.’

Het is de vraag of de gemeenteraad mee kan in de nieuwe besluitvorming, vraagt Tigelaar zich af: ‘De inwoners van mijn gemeente hadden een prachtige toekomstbeeld gemaakt. De gemeenteraad had moeite om hierover een debat te voeren en besluit te nemen. De inbreng van inwoners ga je niet zomaar wijzigen, terwijl zij vonden dat zij over het toekomstbeeld gingen. Terwijl ze alleen maar hadden hoeven zeggen: dankjewel samenleving, we gaan ermee aan de slag.’ Hillebrand memoreert het nieuwe circulaire landbouwbeleid van Carola Schouten als een lichtend voorbeeld: ‘Ze zei: dames en heren, we gaan daar heen, en wat kunt u daaraan bijdragen?’

Visie als vertrekpunt

Willem de Jonge, Director Global Sustainable Development, vertelt hoe de besluitvorming over duurzame productie bij Heineken tot stand kwam. ‘We begonnen met het opstellen van een visie als vertrekpunt. We merkten dat Heineken en de provincie Zuid-Holland daar vrij goed in waren, maar dat Wageningen, wellicht vanuit bescheidenheid, moest worden aangespoord om ook de voor hen belangrijke elementen toe te voegen. Je wilt weten wat de win is voor alle partijen. Dat mis ik in het verhaal over de waterberging: een gemeenschappelijk doel. Dan krijg je dat een partij ervoor ijvert en een andere partij zegt waarom het niet kan. Zo’n partij heeft zich in mijn beleving niet gecommitteerd aan het doel. Dan lekt je energie weg. Als je met elkaar in gesprek gaat, komen er door alle verschillende culturen ineens allemaal verrassende oplossingen. Daarna komen er andere partijen bij. Als de doelstelling maar helder is, kristalliseren die partijen vanzelf naar die doelstelling toe.’ Maar, zegt Kreijns, ‘belangen zijn soms toch heel tegenstrijdig? In dit geval was er heel veel wateroverlast bij piekbuien, dus de gemeente en het waterschap waren voor. Sparta kon het water net zo goed uit de kraan halen, maar zij vonden het vooral een leuk initiatief. Je hebt verschillende belangen, maar de wil om mee te werken.’ Ja, knikt De Jonge, Sparta is in dit geval dan ook een partij nice to have, maar belanghebbenden moeten op een lijn zitten.

Pröpper beaamt dat je heel goed eigen belangen kunt hebben en toch naar een gezamenlijk doel kunt streven. ‘Ik smeed nu bijvoorbeeld een samenwerking tussen veehouderijen, technologiebedrijven en een veevoerbedrijf, samen met gemeenten een stal van de toekomst te bouwen. Waar lucht wordt gezuiverd, mest gerecycled. Een emissieloze stal.’ De Jonge knikt. ‘Het gaat om een gezamenlijke visie.’ Daarom gaat het in de uitvoering vaak fout, constateert Tigelaar: ‘Dan gaat iedereen weer op zijn eigen doelen zitten.’ De crux is dan volgens Pröpper: ‘Je kent elkaars belangen en je gaat over en weer bijdragen aan elkaars belangen. Met pendeldiplomatie.’

Baljeu: dit zou een businesscase kunnen zijn. Volgens mij moet het bedrijfsleven zoiets kunnen doen.’ En de overheid moet meewerken, stelt Pröpper. ‘In het geval van de emissieloze stal stuurt een andere provincie nog steeds op hele dure luchtwassers die totaal ineffectief zijn. Ze staat niet toe om bedrijven af te rekenen op resultaat. Dat houdt innovatie tegen.’

Taboes doorbreken

Van Ardenne kiest een andere invalshoek. ‘Volgens mij is het geen gebrek aan lef, maar het doorbreken van taboes. Geen wetten en bezwaren. Men wil niet iets anders dan men deed. Ik ben nu tijdelijk burgemeester van Westland. Daar vieren mensen elke zomer uitzinnig feest, elf feestweken op een rij. Dat liep gigantisch uit de hand, tot vorig jaar. Bij mijn aantreden heb ik in kaart gebracht wat er gebeurde en dat publiek gemaakt en gevraagd wat we daaraan konden doen. Maak je je daar populair mee? Nee. Maar achter die groep die feestviert zit ook een groep die zich mateloos ergert aan de uitzinnigheid. Bij een analyse van wat er was gebeurd sprongen er drie dingen uit: massaliteit. Het centrum van Naaldwijk was levensgevaarlijk, bijna niet te managen. In De Lier, een gemeente van 2000 inwoners, was Guus Meeuwis geprogrammeerd, daar kwam heel Zuid-Holland op af. Verder was er geluidsoverlast en alcoholgebruik. Daarover hebben we een enquête gehouden met de bevolking. Alle feesten vieren in een week was een no go, maar verder gingen mensen erin mee. Het was helemaal niet zo dat tachtig procent zei: wij willen feestvieren. Tegen de raad zeiden we: als je over tien jaar nog wilt feesten, moeten we het een beetje bijsturen.’

‘Na de discussie kwamen dorpen met plannen die rekening hielden met massaliteit, geluid en alcohol. Er zijn blaastesten voor 18- en in overleg met organisatie: twee avonden mag het knalhard, de rest rustig. Mij ging het om de houdbaarheid van de samenleving. Het tweede taboe was oud en nieuw. De Westlanders waren gewend alles in brand te steken dat ze tegenkwamen. Vuurwerkvrije zones was een no go. Ik stelde voor om het te proberen. In de raadzaal hebben we alle betrokkenen opgelijnd. Eerst de bewoners aan het woord. Er waren ook bewoners die graag een leuke oud en nieuw wilden vieren, met wat minder vuurwerk. Uiteindelijk stelde de raad spontaan vuurwerkvrije zones in. Je moet dus taboes doorbreken en zorgen dat het plan bij anderen terecht komt. En je moet iets willen bereiken. Dat hoor ik in alle verhalen hier.’

"De kern van opgaven gestuurd werken is samenwerken en doen wat nodig is om van de huidige tot de gewenste situatie te komen. Met allerlei coproducenten bruggen slaan en niet blijven hangen in de gevestigde orde."

Igno Pröpper,
Oprichter en Directeur, Partners + Pröpper